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将领和官僚，但那些实干和尽责的技术官僚的贡献不应该被先入为主的偏见所忽视。见第336页。
16 HPAEs都为私营投资提供了可靠的投资环境，从而使高速增长的经济很大程度上是依靠私人企业的发展。
HPAEs的公务员制度中，既有非常注重实绩，从不受外界干预，自主决策的日本、韩国、新加坡和中国台
湾。但也有效率差的国家，不能完全自主决策的印度尼西亚和泰国。但它们都拥有一支技术官僚的核心队
伍，在印度尼西亚和泰国，技术官僚的工作仅限于宏观经济管理，而称职能干的公务员队伍则在更大的政
策范围内进行管理。世界银行《东亚奇迹》第242页
17 林尚立：《政党政治与现代化——日本的历史与现实》第307页，上海人民出版社，1998年7月
分之二以上的分配权。”13（3）政府控制信贷。“在东亚各国（地区），由于政府
在很大程度上掌握了信贷分配，因而便掌握了指导经济的重要杠杆。企业做出的
决策制由于政府确定的目标相一致，才能获得政府的信贷支持。”14
第三、强官僚
强官僚主要是从官僚与企业（财团，韩国为chaebol，日本为zaibatsu）的
关系来讲的。国家要实现自己的目标，前提是在给定的领土上有一个稳定的行政
军事控制，此外，忠诚的、专业化的官僚和丰富的资源也是国家实现目标效能的
基本因素。国家在经济发展中的另一个角色是国家的官僚，他们的中心任务是收
集信息，包括市场条件的信息分析，韩国，国家积极帮助企业获取国际市场的信
息。官僚化的服务帮助企业保护商标，在国际市场上开展竞争，提供科学技术方
面的支持等。正如国外的观察家经常指出的那样，东亚国家拥有一支受过良好训
练的、高效的、相对来说拒绝腐败的官僚。东亚经济奇迹的特殊历史、政治和文
化环境，塑造了一支称职的、高度实干的、中立的技术官僚，他们得以推行产业
政策，并因此而强化这种政策的合法性15。有力的官僚机构、政府与私营部门合
作的良好环境意味着：较其他发展中国家而言，它们限制资本外流的努力更有成
效16。高薪、规范化的招聘和管理程序，以及较高的社会地位，都在一定程度上
提高了官僚队伍的质量，抑制了腐败，促进了公务员的凝聚力，有助于使政府机
构不受政治压力的影响。
战后的日本，“政党和官僚一直是两个最重要的主导力量，也是政策决定的
主体，……官僚的主导地位则基于自明治维新以来日本经济、政治和社会发展的
传统以及战后日本变革和发展的现实需要而确立。”17日本作为“东亚奇迹”的核
心，审议委员会（deliberative council）被视为有助于政府与私有部门间信息
交换的工具。在韩国，国家官僚主导经济发展，这段时期从1960年早期持续到
18 查尔斯·林德布洛姆《政治与市场：世界的政治—经济制度》序言，生活·读书·新知三联书店上海分
店，1998年。他还说到，“不管是政治学或者经济学，从一定程度上讲，由于它们各自孤立地研究问题，
都已陷入了贫乏枯竭的状态，结果是两头落空。”
1987年。虽然有反对党的存在，但是他们在政府政策制定上的影响微乎其微。
朴正熙把内阁看成一个“技术专业工具”，内阁成员管理专业技术人员的创造性
工作，这被称为科技治国论或专家政治（tecknocracy）。朴正熙时代还设立了新
的机构，如1961年7月22日成立组织协调管理和指导韩国经济活动的中枢机构
——经济企划院。其基本职能是定期编制长短期经济计划和进行财政预算，最能
反映政府干预的特点。韩国虽然在推动经济高速发展的过程中培育了一批大的企
业财团，但总的来说那些企业是出于国家官僚的控制与保护之下的，以至于现代
集团的创始人郑周永曾经哀叹自己的软弱无力和国家官僚的强大。
强国家、强政府、强官僚既是东亚政治发展的特征，也是东亚经济发展的重
要原因。三方面的配合或重叠，推动了东亚经济的发展和危机后的复苏。
三、 亚洲金融危机之后：政府干预过时了吗？
1、政府干预原因分析
查尔斯·林德布洛姆曾说过：“撇开专横残暴的政府与主张自由的政府之间
的区别不说，一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代
市场的程度，无论是亚当·斯密还是卡尔·马克思都懂得这一点。所以，政府与
市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题，它对计划制度和市场制度来说同
样重要。”18林的观点告诉我们，一切经济问题同时也是政治问题，单纯地从一个
角度看问题，不仅不全面，而且不能解决问题。经济问题天生具有政治性。探讨
东亚发展中政府干预的原因，可以集中体现在下面几点：
第一，后发国家的现代化发展模式。赶超型战略（catch…up strategy），专
指运用政府的力量来加速经济发展，这在经济发掌中并不少见。如19世纪初的
德国在走向工业化的过程中，诞生了李斯特的国家主义理论，他主张运用国家力
量，在国内实现政治统一以建立统一的国内市场，对外实行保护主义。罗荣渠提
出：“历史表明，经济愈落后，现代会进程中的权力集中程度一般都更高，国家
19 罗荣渠《现代化新论》第158页，商务印书馆，2004年。
20 （美）阿尔蒙德、鲍威尔《比较政治学：体系、过程和政策》上海译文出版社，1987年，第419页。
的支配和干预一般也更大。”19西欧等内源型现代化国家，新兴的市民、商人、企
业家、制造上等分散的社会群体扮演中心角色，而东亚各国，现代民族国家、改
革政党等有组织的社会力量扮演主导角色。早期现代化是自发的自下而上的变革
过程，经济因素的作用占主导地位；而对今天的发展中国家来说，现代化实际上
是一种自觉强制的定向发展战略，因为国家（包括现代政党）作为有组织的社会
力量在推动着一大变革过程中的作用，与早期现代化国家不可同日而语。“因此，
从第一个实现工业化的国家——英国来看，革新创举大多来自社会和经济，政治
体系起到了一种推动作用。在欧洲大陆西部第二批发展的国家（譬如法国和德国）
中，政治体系在经济和社会的现代会中发挥了更为重要的作用。而在后来成功地
实现了现代化的国家中，如苏联和日本，政治的作用往往占了主导的地位。”20同
样，结论是：虽然政治发展和社会经济的现代化过程交互影响，但从历史上看，
政治发展往往成为更大规模的现代化过程中的中心过程。
第二，市场经济不健全、资源有限的需要。政府积极介入经济活动，制定经
济发展政策，选择确定具有动态比较优势，以及示范效应的产业部门，并通过各
种政策，影响要素配置，提高国家在世界经济中的地位。斯蒂格勒茨认为，政府
行使着重要的经济角色，大多数经济学家也持这种观点。
第三，冷战的影响。对东亚国家的任何分析，都离不开冷战这一国际环境。
在东亚，美国为了防止共产主义的复苏，给东亚国家大量的财政、经济援助。朝
鲜战争和越南战争中，对日本、韩国和台湾地区与军事相关的民用产业起到了很
大的带动作用，此外，美国对这些国家的贸易优惠政策，都成为刺激这地区经济
增长的重要因素。
美国市场对东亚新兴工业工业化国家和地区的制造品的经济需求，以及美国
在这个地区对苏联和中国共产主义的冷战意识形态的政治要求，为美国的东亚盟
友诸如日本、台湾、南朝鲜，以至在较小程度上还有香港和新加坡等的活动建立
了一个‘外在界限’。”巨大的外部市场是东亚经济增长的重要动力。以美国市场
为例，1953年，日本对美出口在其总出口中的比重达到47％，到1970年仍然有
31％，韩国1968年度美出口比重为51。7％。国家掌握了大量的外资，控制了大量
的资源，既可以减少国内各种力量的反对，又可以通过外资控制更多的国内资源，
21 （美）塞缪尔。亨廷顿《现代化：理论和历史经验的在探讨》上海译文出版社，1998年，第412页。
22 （美）塞缪尔。亨廷顿《现代化：理论和历史经验的在探讨》上海译文出版社，1998年，第413页。
23 《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社，1972年，第64页。
从而加强了国家的自主性。“东亚各政府无论是在同美国的外部联系上还是同地
方上层分子的内部联系上，相对来说是‘自主的’和‘坚强的’”、“在某种意义
上说，这种对外依附并没有减弱国家的自主性。相反，它在事实上提高了国家对
国内各阶级和上层分子的主动权。21
最后，正如萧新煌认为的“复杂的外部力量和内部力量在历史上一直相互作
用着，这样的相互作用导致东亚新兴工业化国家和地区在过去几十年中形成其独
特的相对自主性”。22
第四，殖民地殖民统治的结果。东亚国家大都为殖民地半殖民地国家，殖民
地统治，按照马克思主义的观点，是国家自主性最高的政体之一。殖民地权力不
仅强调军事和警察的控制形式，而且这种形式在强国家的支持下得以发展。这在
1929年经济危机中尤为明显，日本在韩国采取了国家组织、中央银行和财阀三
种力量聚集的统治方式。殖民化的国家，凌驾于社会之上，取代了国内各阶级成
为工业化发展的领导力量。
独立后的“后发展国家”对这种专制统治产生了一种“路径依赖”，结果新
兴的国家政权采取了一种类似“殖民地国家的”的统治，而且独立后形成的“民
族生存”的心理压力给这种政权带来了合理性，客观上促进了国家的高度自主。
第五，东亚文化传统的作用。东亚国家共处儒家文化圈，关于儒家文化与现
代化的关系，学界已有大量的论述。这里需要关注的是，儒家有关国家的道德定
义，强调领导者或国家当局的仁政。东亚文化长期以来一直使人民社会化而尊重
“权威”，而这种权威在现代的代表就是国家官僚体制。这样的政治文化，使得
东亚各国的官僚可以更加主动利用各种资源，而不会太多受到社会各方的反对。
第六，东亚政治传统的影响。东方国家一般被称为东方专制主义，这种政体
的特点是存在大批专业化的官僚。魏特夫在《东方专制主义》中认为治水社会需
要治水的专业官僚，马克思也认为：“……但是在东方，由于文明程度太低，幅
员太大，不能产生资源的联合，所以就迫切需要中央集权的政府来干预。因此亚
洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。”23中央集权
化的国家和专业化的官僚管理，使得传统上的东方国家政府干预的内容和方式都
24前六个原因描述了市场有可能达不到帕累托最优，后两个原因描述了这种情况，即使经济达到了帕累托
最优，政府也有进行干预的经济上正当的理由。他列举的六大原因是：第一，竞争的特点（主要是各种形
式的垄断）；第二，公共物品；第三，外部效应；第四，市场不完全（主要指保险市场、资本市场的不完全
和互补市场的问题）；第五，信息不完全；第六，失业、通货膨胀。后两个原因是收入在分配和优效品（merit
goods）。（美）约瑟夫·E·斯蒂格利茨、（荷）阿诺德·赫特杰主编《政府为什么干预经济——政府在市场
经济中的角色》，中国物资出版社，1998年，上篇。
25 刘力臻《市场经济“现代体制”与“东亚模式”》前言，商务印书馆，2000年。
是比较多的。
从如上的几点原因来看，政府干预的理论是比较成熟的，而且具有合理性。
无论是从市场经济的不健全，还是从历史的路径依赖；无论是外部的影响，还是
内部的因素，都导致了东亚的政府干预不仅可能，而且可行。
2、危机后政府干预的调整
政府干预经济有其弊端，但政府的干预是必不可少的。斯蒂格利茨
（J。E。Stiglitz）指出，市场失灵有八个主要根源，其中每个都被看作政府干预
市场的理由24。世界银行《1997年世界发展报告》开篇认为，“市场与政府是相
辅相成的：在为市场建立适宜的机制性基础，国家（政府）是必不可少的。”这
是世界银行对亚洲金融危机以来政府与市场关系的重新看待。简言之，政府的干
预是必须的，如果我们承认东亚的成功有政府的巨大作用，我们还要继续承认。
斯蒂格利茨和尤素福重新考虑了东亚各国和地区的官僚。他们认为，实际上
只有少部分国家能够有效地建立和使用技术官僚，在大多数情况下，官僚是很难
独立于上述压力之外的。这种情况在20世纪90年代更为明显。随着民主化的进
程，很多腐败被揭发出来，短期政治考虑的严苛要求开始超越长期的战略性考虑。
危机前、危机中和危机后本地区主要政府机构的作为，充分反映了他们对强大利
益团体的压力是很敏感的。而且，东亚的官僚体系很难吸引和留住高素质的人才。
此外，政治环境改变了，指望官僚体系的独立性是不现实的。
从体制上说，东亚的失败（金融危机）使市场经济在全球化进程中出现的新
的“市场失灵”及“政府失灵”的具体表现。是东亚国家、地区没能适应市场经
济全球化、一体化，金融证券化、自由化、国际化发展的大趋势而出现的市场与
政府二院调解机制由原来的优化组合转化为二者“双失灵”的劣势组合的结果25。
这是对亚洲金融危机的宏观分析。
不能说1997年危机是政府干预的失败，相反，危机提醒我们，在新的形势
26 自以洛克为首的自由主义提出政府的“守夜人”角色以来，政府在一国经济发展中主要扮演保护私产、
维护公共利益的角色，政府很少参与到经济的发展中来。但这一时期的政府仍然在国际舞台上以积极的姿
态干预贸易。进入20世纪，人们逐渐意识到“看不交的手”有其弊端，1929年危机后，凯恩斯的干预主
义开始盛行，政府干预国内经济的理论已经成熟。事实上，纯粹的自由市场是不存在的，因此，政府的干
预是始终存在的。以美国为例，联邦政府在两百年中，权力极大扩张，有人认为美国“形为联邦，实质高
度中央集权”。任何制度都不是十全十美的，政府干预也是如此，切忌“因噎废食”。
27世界银行《东亚的复苏与超越》，中国人民大学出版社，2003年，第131页。
28 弗朗西斯·福山《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，2007年，中国社会科学出版社，第5页。
虽然福山有为华盛顿共识辩护的味道，但是其对国家能力的重新界定，有助于帮助我们理解政府干预的内
容和范围。
29 尤素福等，《全球变革与东亚政策倡议》，世界银行，2005年，第216、258页
下，政府干预的内容、方式和程度都应该做出一个较大的调整26。直接干预过时
了，干预的内容随着形势时刻在变，而对新旧领域的干预在程度上也要把握合适
的“度”。危机国家的政府需要做更多的事情，以保护在市场环境中无法适应的
“老弱病残”。危机也揭露了市场经济的一个问题，就是增长本身并不能替代有
效的社会政策。这是基于如下几点原因：第一，全球化的发展，全球市场和国内
市场的一体化，金融和贸易的全球化，使得政府的作用越来越笨拙；第二，民主
化的转型，一党专政和军人政权的威权主义政体开始丧失合法性，公共债务的不
断增加、人民对政治权力的不断追求，已经将管制问题明确地提到下一步的议事
日程上来。而且，金融危机的发生给政府带来了更多的压力；第三，各国面临的
具体问题。如老龄人口的增加、环境恶化的负面影响、社会分配的不公平、要求
政府提供社会保障，将弱势族群纳入增长的轨道、地区发展不平衡等等，都需要
政府作出更大的功能。政府在提供公共服务方面的角色，将越来越趋于狭窄和间
接27。
弗朗西斯·福山将国家范围和国家力量进行了区分，对国家职能进行了重新
界定。他认为，在一些范围内，国家力量要增加；在另一些范围内，国家力量要
削弱。要增强国家力量，就需要相应的国家机构的增强；反之亦然。“真正的问
题在于国家在某些领域必须弱化，但在其他领域却需要加强。”28对于亚洲国家而